Обучение безопасности строительства и осуществление строительного контроля

Умения и навыки.

"Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 31.12.2017)

Статья 53. Строительный контроль

1. Строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 03.07.2016 N 373-ФЗ)

(см. текст в предыдущейредакции)

2. Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

(в ред. Федеральных законов от 27.07.2010N 240-ФЗ, от 28.11.2011N 337-ФЗ, от 03.07.2016N 372-ФЗ) (см. текст в предыдущейредакции)

3. Лицо, осуществляющее строительство, обязано извещать органы государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства.

4. В процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

(в ред. Федеральных законов от 28.11.2011N 337-ФЗ, от 03.07.2016N 372-ФЗ)

(см. текст в предыдущейредакции)

5. При выявлении по результатам проведения контроля недостатков указанных в части 4 настоящей статьи работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения застройщик или технический заказчик может потребовать проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения повторно после устранения выявленных недостатков. Акты освидетельствования таких работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения должны составляться только после устранения выявленных недостатков.

(в ред. Федерального закона от 28.11.2011 N 337-ФЗ) (см. текст в предыдущейредакции)

6. В случаях, если выполнение указанных в части 4 настоящей статьи других работ должно быть начато более чем через шесть месяцев со дня окончания проведения соответствующего контроля, контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, должен быть проведен повторно с составлением соответствующих актов.

7. Замечания застройщика, технического заказчика, лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора, привлекаемых ими для проведения строительного контроля лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, о недостатках выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства должны быть оформлены в письменной форме. Об устранении указанных недостатков составляется акт, который подписывается лицом, предъявившим замечания об указанных недостатках, и лицом, осуществляющим строительство.

(в ред. Федеральных законов от 28.11.2011N 337-ФЗ, от 03.07.2016N 372-ФЗ)

(см. текст в предыдущейредакции)

8. Порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Длительное время в России проводится реформирование правовой базы, касающейся управления процессами производства строительных работ. Проведение реформы обусловлено необходимостью создания благоприятных условий для функционирования и самоорганизации рыночных механизмов хозяйствования, которые не могут обеспечиваться и поддерживаться устаревшей системой государственной стандартизации и обязательной сертификации.

Федеральный закон № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании» (далее – ФЗ № 184) фактически свел на нет базу строительных норм и правил СССР, которая разрабатывалась на протяжении многих десятилетий и признавалась одной из лучших в мире. Замена системы государственных и отраслевых, технических стандартов и норм на обязательные для всех отраслей технические регламенты до сих пор не проведена.

В строительной отрасли России произошли кардинальные изменения.На российский строительный рынок пришли современные технологии, оборудование и материалы из развитых стран, дешевая, малообразованная рабочая сила из слабо развитых стран СНГ, без поддержки государства в условиях рыночной экономики система профессионально-технического образования скончалась.Законодательство времен СССР безнадежно устарело в самой острой его части, регламентирующей безопасность и ответственность. На фоне пробельности и правовой неопределенности погоня за прибылью при строительстве приводит к очередным трагедиям.

Чиновники, контролирующие государственные, правоохранительные органы, тесно срослись родственными, коррупционными связями с бизнесом, в особенности нарушающим закон.Предусмотренная за нарушение обязательных требований государственных стандартов, нарушение требований нормативных документов по обеспечению качества и единства измерений ответственность наступает в редких исключительных случаях, в основном как рычаг конкурентной борьбы между бизнесменами.

Статья 238 Уголовного кодекса Российской Федерации «Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности», представляющаяся нам весьма декларативной, при строительстве не работает ввиду отсутствия четко закрепленных законом требований безопасности. Преступление, посягающее на общественные отношения в сфере охраны, здоровья и защиты прав потребителей в связи с деятельностью по выпуску и продаже товаров, оказанию услуг, а также по предупреждению прихода на рынок товаров ненадлежащего качества, причиняет вред, подрывает доверие к производителям товаров и услуг. Объектом преступления являются общественные отношения в области обеспечения граждан товарами, работами, услугами и охраной прав потребителей в обеспечении безопасности жизни и здоровья.

Как яркий пример пробельности и правовой неопределенности рассмотрим одну из техногенных катастроф. Вечером 14 февраля 2004 г. в развлекательном комплексе «Трансвааль-парк» обрушился железобетонный купол над бассейном и водными аттракционами. Площадь обрушения составила 3 000 кв. м, под завалами оказалось 400 человек, потребителей услуг, пришедших отдохнуть со своими семьями. В результате погибли 28 человек, более 100 оказались в больницах с тяжелыми травмами. Впоследствии многие обратились за юридической помощью с целью возмещения вреда. К сожалению, законодательство Российской Федерации слабо защищает права потерпевших.

Столичная прокуратура обвиняла в случившейся трагедии главного конструктора проекта Нодара Канчели и начальника Московской государственной вневедомственной экспертизы Анатолия Воронина. Канчели было предъявлено обвинение в неосторожном причинении смерти и тяжкого вреда здоровью (ч. 3 ст. 109 и ч. 2 ст. 118 УК РФ), а Воронину – в халатности, приведшей к гибели двух или более человек (ч. 3 ст. 293 УК РФ). Дело было передано в Черемушкинский суд Москвы, однако впоследствии его вернули в прокуратуру для устранения допущенных в ходе следствия нарушений. Расследование по делу длилось более 20 месяцев. За это время прокуратурой проведены десятки осмотров различных объектов, допрошено более 300 человек, проведены 240 различных судебных экспертиз, в частности, уникальная по объему и специфике исследований комплексная строительно- техническая экспертиза.

Признанные экспертизой выводы о нарушениях легли в основу предъявленных обвинений. В случаях с остальными ответственными лицами – Монтажное управление № 25, «Спецстальконструкция», ГУП «НИИЖБ», турецкая строительная фирма «Кочак Иншаат Лтд.», то они к ответственности привлечены не были. Вопросы ответственности должностных лиц (в том числе должностных лиц Москомархитектуры, Госархстройнадзора, ответственных должностных лиц Правительства Москвы) следователями Московской прокуратуры не исследовались и перед экспертами не ставились.

Как следует из заключений проведенных экспертиз и материалов предварительного следствия, при проектировании имели место следующие ошибки, допущенные конструкторами:

– был принят ряд конструктивных решений, в том числе непреднапряженного железобетонного опорного контура оболочки, верхнего и нижнего узлов опорных колонн, соединения распорки Р1 и колонны без необходимого практического подтверждения и расчетного обоснования;

– в процессе проектирования были использованы ошибочные или не в полной мере отражающие реальную работу системы «железобетонная ребристая оболочка – металлические колонны со связями» расчетные модели покрытия, в связи с чем были получены и использованы при проектировании ошибочные выводы о статической определимости системы и возможности неучета ряда факторов (в частности, температурного);

– не были учтены такие определяющие работу системы факторы, как растрескивание зон растяжения бетона в бортовом элементе (контуре), большие перемещения (геометрическая нелинейность) и ползучесть бетона (физическая нелинейность) железобетонной ребристой оболочки; и, кроме того, при анализе результатов не были учтены критические растягивающие усилия в связях-распорках Р1, чрезмерные сдвигающие нагрузки в центральных колоннах крайних связевых блоков (1/4г и 1/19г), отрывы угловых колонн 1/1г и 1/22г от нижнего узла крепления;

– не были учтены температурные воздействия, вызванные перепадом температуры в периоды строительства и эксплуатации;

– была необоснованно упрощена схема задания ветровой нагрузки (не были учтены реальные эпюры ветрового давления, «отсоса» от поверхности покрытия и подветренных фасадов);

– не был выполнен достоверный расчетный анализ напряженно- деформированного состояния, прочности и устойчивости опорных колонн и их критически важных узлов при действии реальных нагрузок;

– при проектировании покрытия указанного здания были применены неверные и не отвечающие официальным и обязательным требованиям и правилам конструкторские решения, предусмотренные пп. 1.3, 1.10, 1.11 СНиП 2.03.01-84 «Бетонные и железобетонные конструкции», утвержденными постановлением Госстроя СССР от 20.08.1984 № 136 (с изм.); пп. 1.1, 1.4, 1.7 СНиП II-23-81* «Стальные конструкции», утвержденными постановлением Госстроя СССР от 14.08.1981 № 144 (с изм.); п. 6.6. СНиП 2.01.07-85* «Нагрузки и воздействия», утвержденными постановлением Госстроя СССР от 29.08.1985 № 135 (с изм.) по обеспечению необходимой прочности, устойчивости и пространственной неизменяемости отдельных конструкций зда- ния на всех стадиях возведения и эксплуатации.

Постановлением от 30 августа 2006 г. следователя по особо важным делам управления по расследованию преступлений в сфере экономики и должностных преступлений прокуратуры г. Москвы Лавренченко А.А. уголовное преследование в отношении Воронина А.Л. было прекращено по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ – непричастность подозреваемого или обвиняемого к совершению преступления.

Постановлением от 4 сентября 2006 г. следователя уголовное преследование в отношении Канчели Н.В. было прекращено по основаниям, предусмотренным п. 3 ч. 1 ст. 27 УПК РФ – вследствие акта амнистии.

Этим же постановлением уголовное дело было прекращено в соответствии с ч. 4 ст. 24 УПК РФ – в связи с прекращением уголовного преследования в отношении всех подозреваемых или обвиняемых.

Строительство – производство, связанное с созданием новых и модернизацией имеющихся основных фондов производственного и иного назначения. Конечным продуктом строительной деятельности являются объекты недвижимости в виде домов или сооружений. Эксплуатация объектов возможна, когда обеспечивается их надлежащее качество при производстве. Параметры качества на сегодняшний день устанавливаются системой актов технического нормирования в виде пока еще действующих строительных норм и правил, ГОСТов и технических условий.

Регулирование отношений в строительстве сегодня осуществляется актами технического нормирования, не содержащими правовых норм. Процесс регулирования отношений основан на применении норм технических, а не норм права. Правовой нормой в юридической науке называется правило поведения, санкционированное, установленное государством и защищаемое от нарушений с помощью мер государственного принуждения. Правовая норма является разновидностью общественной нормы, регулирующей социально значимое поведение членов общества.

Технические нормы не являются социальными и не имеют юридического значения, так как определяют порядок обращения людей с орудиями и предметами труда, иными объектами материального мира или силами природы.Нарушение технических норм само по себе не приводит к наступлению юридической ответственности. Основной формой изложения таких норм являются государственные стандарты, устанавливающие обязательные требования к продукции, процессам производства и т.д. Пункт 3.4 письма Министерства юстиции России от 03.06.1993 № 08-09/307, п. 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции от 17.04.1998 № 42, указывается, что ГОСТы, СНиПы, СанПиНы – акты нормативно-технического характера, не содержащие правовых норм.

Юридическая ответственность возникает только тогда, когда нарушены нормы права.

Только социально-правовые нормы способны регулировать общественные отношения, технические же нормы относятся лишь к области техники и являются предметом различного рода технической науки.

Способность регулировать общественные отношения техническая норма приобретает только с приданием ей правовой формы.

Придание техническим нормам юридической силы возможно, когда техническая норма либо закрепляется в диспозиции нормы права, либо норма права отсылает к технической норме.

Систему нормативного обеспечения сферы технического регулирования должны составить принимаемые в форме федерального закона технические регламенты. На сегодняшний день длительное время идет их разработка и обсуждение. Подобные нормы должны будут обладать качественными признаками правовой нормы: содержать общеобязательные предписания, исходить от законодателя и выражать его волю, быть рассчитаны на многократное применение неограниченным кругом лиц, закрепляться в специальных нормативных правовых актах и обеспечиваться возможностью государственного принуждения.

Технический регламент, закрепленный федеральным законом, должен будет устанавливать минимальные требования безопасности, необходимый уровень показателей безопасности, учитывать риски и минимизировать их, отвечать требованиям законодательной техники, быть доступным для понимания широкому кругу лиц.Исходя из ст. 7 и других норм ФЗ № 184 технические регламенты должны устанавливаться в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан при производстве строительной продукции, при длительной эксплуатации сооружений.

Правовое закрепление норм о безопасности той или иной продукции или процессов, связанных с ее реализацией, производством, эксплуатацией, хранением, переработкой, утилизацией, связано с необходимостью установления в них норм технического плана. При этом речь идет о правилах, которые регламентируют процессы производства, принципы построения и действия различного рода механизмов и определяют порядок обращения человека с природными материалами, различного рода веществами и техническими устройствами.

Бурное развитие науки и техники требует включения в правовое поле нормативов действия различного рода устройств, обращения с материалами, веществами и оборудованием. Технические нормы, получившие закрепление в правовом акте, приобретая таким образом юридическую силу, становятся технико-правовыми нормами, нарушение которых несет юридическую ответственность, в том числе и компенсационно-штрафного характера в пользу потерпевшего.

Также сегодняшней проблемой является то, что на большинстве эксплуатируемых объектах отсутствует регламентация организации работы службы эксплуатации, которая могла бы строго устанавливать численность работников, методику, периодичность и плановость выполнения мероприятий по обслуживанию зданий и сооружений с четкой фиксацией факта выполнения мероприятий в зависимости от совокупных показателей объекта недвижимости (сложность инженерных коммуникаций, общая площадь здания и т.п.).

Такая ситуация вызвана отсутствием на федеральном уровне нормативного правового акта, регламентирующего порядок организации и проведения контроля эксплуатации зданий и сооружений, к которым предъявляются повышенные требования эксплуатационной надежности и безопасности.

Отсутствие такого рода норм, а также установившаяся на сегодняшний день практика эксплуатации зданий и сооружений не позволяют своевременно выявить и предотвратить появление критических дефектов, способных привести к обрушениям конструкций со всеми вытекающими из этого опасными последствиями.

Если рассмотреть процессы строительства в России, то можно увидеть, что лишь немногие объекты строительства в полном объеме отвечают даже пробельным, устаревшим требованиям строительных норм. Безнаказанность и погоня за прибылью доминируют, а пока на федеральном уровне вопросы строительной безопасности не рассмотрены и соответствующих нормативных актов нет.

Как показывает десятилетний опыт работы, ежегодно возрастают темпы возведения и количество уникальных и технически сложных объектов недвижимости.

Трагедия в «Трансвааль парке» заставила обратить пристальное внимание не только на повышение уровня качества строящихся объектов, но и на качество и нормативный уровень эксплуатации построенных объектов недвижимости, в особенности сложных инженерных объектов I уровня ответственности.

Это показывает, что строительные компании склонны к увеличению объемов строительства, зачастую забывая, что возводят объекты, несущие потенциальную угрозу, и некачественное выполнение работ может привести к тяжелым общественным последствиям. Большинство компаний выступает под лозунгом «доступность», но доступность – не показатель его качественности, и не секрет, что строгое соблюдение норм и правил не несет удорожание и существенно увеличивает сроки строительства.

На сегодняшний день федеральные органы власти сильно медлят с решением проблемы безопасности строительного производства, хотя многочисленные факты обрушений эксплуатируемых объектов недвижимости уже получили сильный резонанс у общественности, а с тем качеством выполнения строительных работ, которое присутствует сейчас, не исключена возможность неоднократного повторения трагедии, произошедшей в «Трансвааль парке», причем в недалеком будущем.